Народу не оставляют выборов

У глав субъектов сейчас проблема номер один — реформа местного самоуправления. К 27 ноября все регионы должны привести свое законодательство в соответствие с федеральным. Хотя для многих глав это скорее долгожданная опция — закон о местном самоуправлении, принятый Госдумой весной, наконец-то позволяет губернатору подмять весь регион под себя — включая крупные города, где теперь можно отменять прямые выборы мэров. Правда, сам по себе закон во всех его тонкостях и деталях настолько вариативен и оставляет такое пространство для маневров, провести которые надо в сжатые сроки, что у большинства региональных чиновников и депутатов сейчас страшная путаница — и в головах, и в бумагах. Мнение граждан, когда это политически невыгодно, мало кого волнует, хотя, по последним опросам Левада-центра, за прямые выборы выступают 63% россиян.

Что предлагают регионам?

Попытаемся внести некоторую ясность и вспомним, в чем суть закона, принятого весной. Сразу важная оговорка: внедрять ли нововведения, в какой форме и в каком количестве — решает заксобрание региона (которое почти всегда крайне зависимо от воли губернатора).

1. Двухступенчатая система. Предполагается, что в крупных городах может появиться новая муниципальная единица — "внутригородской район". В этом случае часть полномочий отдается районным советам, а общегородские проблемы решаются городским советом. При этом районные советы обязательно выбираются всеобщим голосованием. Городские могут формироваться двумя способами: либо опять же всеобщим голосованием, либо — из делегированных представителей районных советов. То же самое касается муниципальных районов, состоящих из сельских поселений: муниципальный совет может или выбираться, или формироваться из делегатов.

2. Полномочия. В законе обозначена схема разделения полномочий между районами — городами и поселениями — муниципальными районами. Основной посыл — спустить все максимально на местный уровень. Так, например, к числу полномочий внутригородского района относится: исполнение и формирование районного бюджета, распоряжение имуществом в муниципальной собственности, пожарная безопасность, услуги связи, общественное питание, досуг, благоустройство территорий, торговля и т.д. Эксперты считают: в муниципальных районах с исторически сложившейся автономией поселений, особенно если они расположены в труднодоступных местах, это оправданно. А вот в городах не имеет смысла — там развита единая инфраструктура и управлять ее отдельными кусочками — значит создавать путаницу.

3. Мэры и сити-менеджеры. Игры с территориальным делением депутатам, лоббировавшим новый закон, еще можно было простить, но покушение на прямые выборы мэра простить сложно.

Новые правила предлагают две модели. Так, глава города может избираться всеобщим голосованием, либо представительным органом (городским или муниципальным советом) из своего состава. В первом случае он возглавляет либо городскую администрацию (и становится полноценным мэром), либо представительный орган — тогда главой администрации становится приглашенный по контракту сити-менеджер, а у мэра остаются преимущественно формальные функции. Глава города, выбранный депутатами, автоматически возглавляет представительный орган. При этом сити-менеджеры выбираются специальными конкурсными комиссиями, куда входит половина представителей субъекта и половина представителей города — депутаты гордумы, представители общественных организаций.

Еще одна важная деталь: в законе прописано, что все эти изменения могут вводиться только с учетом мнения населения.

Выбор модели

Большинство глав регионов, избранных 14 сентября, первым делом взялись за реформирование местного самоуправления. Так, новоизбранный губернатор Вологодской области Олег Кувшинников в конце сентября представил свою модель. "Политическая воля избранного главы — это та власть, которая позволит управлять территориями, а хозяйственные функции должен выполнять наемный глава администрации", — заявил он.

6 сентября инициатива губернатора поступила в заксобрание области.

"Большая часть полномочий передается районам, — рассказала "Новой" депутат заксобрания области Татьяна Никитина. — Закон позволяет изменить систему управления городом. Так, политикой будет заниматься председатель представительного органа, а на хозяйство по контракту будет наниматься глава администрации. При этом сохраняются прямые выборы всех представительных органов".

По словам Никитиной, против такой модели выступили два крупнейших города области — Вологда и Череповец. Они настаивают на том, чтобы сохранить старую систему с всенародно избранным мэром, который единолично руководит городом, и отказаться от должности сити-менеджера. Татьяна Никитина говорит, что их позиция услышана: законопроект сейчас прорабатывается в специально созданной группе.

— Самое главное — это договориться, — считает она.

Реформами занялся и новый губернатор Республики Алтай Александр Бердников. Законопроект об изменении системы местного самоуправления также внесен в законодательный орган региона — Эл Курултай.

— Предполагается, что все представительные органы избираются всенародным голосованием, а все главы муниципальных образований — из числа депутатов, — пояснил депутат Эл Курултая Виктор Хабаров. — Но если федеральный законодатель прописал разные возможности, то все они законны. Другое дело — понять, что подходит для каждого региона.

На вопрос о том, что подходит Республике Алтай, Хабаров ответил, что этого "нельзя знать наверняка", и сообщил, что "не считает нужным обсуждать", поддержит ли он лично законопроект в этой форме.

Уже решили

В некоторых регионах отмена выборов мэра — вопрос уже фактически решенный. Так, депутаты заксобрания Архангельской области еще в сентябре приняли в первом чтении поправки, отменяющие прямые выборы мэров. Глава города будет избираться депутатами представительного органа из своего состава. По мнению замгубернатора области по региональной политике Сергея Ковалева, таким образом он пройдет "двойную проверку". Заниматься хозяйственными вопросами будет сити-менеджер, назначенный специальной комиссией, в состав которой войдут представители субъекта, депутаты горсовета, общественной палаты и разных некоммерческих организаций.

В Пермском крае депутаты заксобрания решили распространить на весь регион систему, которая пока действует на семи территориях, включая Пермь: глава города избирается из депутатского состава и возглавляет представительный орган, по факту городом управляет сити-менеджер. Интересно, что формально законопроект, предлагающий расширить эту модель на весь Пермский край, в заксобрание внес Совет глав муниципалитетов, однако в кулуарах автором называют администрацию губернатора. Пермская оппозиция этим раскладом недовольна — коммунисты внесли уже несколько законопроектов, отменяющих институт сити-менеджеров, однако все они отметаются большинством "Единой России".

В сентябре выборы мэра отменили и в Самаре — теперь он выбирается городской думой из своего состава, а ключевые функции переходят к сити-менеджеру. Пока что эта система не распространяется на другой крупный город области — Тольятти.

Конфликт налицо

Сложнее всего провести реформу в ее жестком варианте и отменить выборы мэра там, где есть крупные города с сильной городской администрацией. Так, непросто придется губернатору Свердловской области, у которого давний и во многом личный конфликт с мэром Екатеринбурга Евгением Ройзманом. Пока что региональная власть действует поступательно — известно, что готовится некий законопроект о реформе местного самоуправления, однако его детали не разглашают и в заксобрании уверяют, что ничего радикального в нем нет.

— Мы обязаны привести свое законодательство в соответствие с федеральным, но пока ничего не меняем, — обещает депутат заксобрания Свердловской области Анатолий Павлов. — Рано говорить о том, будет ли введено районное деление в городах и будут ли избираться мэры. Пока мы просто дублируем в нашем законопроекте все те опции, которые прописаны в федеральном.

Впрочем, до 27 ноября осталось полтора месяца, и за это время все равно придется определиться поточнее. Евгений Ройзман считает, что губернаторская власть сделает все, чтобы отменить прямые выборы мэра, в результате которых сам Ройзман стал фактически единственным представителем оппозиции (из "Гражданской платформы") в такой должности. Он сказал, что имел возможность ознакомиться с некоторыми пунктами законопроекта.

— Там есть одна существенная деталь, — поделился он с "Новой". — То, как авторы трактуют понятие "мнение населения". Они предлагают выяснять его с помощью различных соцопросов. Это неверно, единственная форма — референдум. И я знаю, что больше половины жителей Екатеринбурга против отмены прямых выборов, просто в этом задача губернатора — расчленить и ослабить город.

Последние герои

Некоторым городам удается сопротивляться. Так, прямые выборы мэра сохранятся в Ярославле и Рыбинске, тоже городе Ярославской области.

— Эти города самодостаточны с точки зрения собственной финансовой базы при формировании бюджета. Здесь сложились свои демократические принципы, есть серьезный кадровый потенциал для избрания депутатов представительного органа власти и глав, — заявил на заседании Совета муниципальных образований губернатор Сергей Ястребов.

Правда, во всех остальных городах Ярославской области главы городов будут избираться депутатами городских советов.

Скорее всего, выбирать мэра смогут и астраханцы. Но там сложилась странная ситуация: заксобрание сохраняет прямые выборы, а их отмену лоббирует как раз городская дума.

— Областная дума в первом чтении закрепила систему, при которой люди будут избирать главу города, а он будет руководить администрацией — то есть выполнять полноценно функции мэра, — рассказал "Новой" Олег Шеин, экс-кандидат в мэры Астрахани. — А городская дума готовит свои поправки — чтобы главу города не выбирали, а администрацией руководил сити-менеджер.

Пока в большинстве субъектов инициативы — на уровне рассмотрения в заксобраниях, и многие региональные чиновники говорят, что шесть месяцев, которые выделил им президент на реформирование системы местного самоуправления, — это слишком короткий срок. Приходится торопиться изо всех сил.

Впрочем, выводы уже можно делать. Сложно представить себе регион, в котором заксобрание пойдет против воли губернатора. А воля губернатора очевидна: как можно больше власти — себе, прямые выборы — это опасно. А то пройдут снова кандидаты вроде Галины Ширшиной от "Яблока" в Петрозаводске или Ройзмана в Екатеринбурге — потом проблем не оберешься. Так что сильные города с сильными мэрами никому не нужны.

комментарии экспертов

Андрей МАКСИМОВ, председатель Экспертного совета Союза российских городов:

— Я смотрел ситуацию по каждому региону недели три назад. На тот момент закон о местном самоуправлении приняли шесть субъектов, из которых только один — Забайкальский край — оставил прямые выборы мэров во всех городах, кроме Читы. Все остальные субъекты на тот момент в своих законах определили переход к назначенным мэрам и сити-менеджеру.

Тенденция такова: там, где были сити-менеджеры, они остаются. Там, где была модель сильного мэра, она меняется. Вот, например, крупные города. В Екатеринбурге особая ситуация. В Новосибирске пока остаются прямые выборы, но там закон еще не принят. Самара переходит на систему сити-менеджеров. Ростов-на-Дону тоже. Челябинск давно перешел на эту систему.

Среди городских властей это почти не встречает сопротивления. Даже избранные мэры в большинстве городов сейчас подчинены губернатору.

Алексей МАКАРКИН, заместитель директора "Центра политических технологий":

— Общая тенденция — это отмена прямых выборов мэра. Местное самоуправление никто особо не поддерживает. Губернаторы, дай им волю, рулили бы мэрами по собственному разумению. Кремлю тоже неинтересно: он сейчас расставил своих губернаторов, выборы прошли без единого второго тура.

Это раньше в Кремле рассуждали: губернаторы не всегда лояльны, давайте поддерживать прогрессивных мэров. Сейчас такого нет.

Нет заинтересованности ни со стороны Кремля, ни со стороны губернаторов.

Вторая проблема — само общество. Люди хотят прямых выборов. Но когда прямые выборы отменяют, они относятся к этому равнодушно: "Хотели бы выбирать, но нет — и ладно".

И защитников не видно, и общество индифферентно. Тогда какие могут быть препятствия?

Думаю, выборы сохранятся в некоторых регионах, где взаимоотношения городской власти с губернатором носят особо драматичный характер.

+++

Новая газета