«Эй, бизнес! Выходи строиться!»: правительство отказалось от призыва «не кошмарить бизнес»

После короткого периода либерализации власть начинает наступление на бизнес по всем фронтам. Начинает с простого: желания контролировать цены и банковскую деятельность. Но впереди еще большее ужесточение: со стороны Следственного комитета и антимонопольного ведомства.

В апреле 2012 года Дмитрий Медведев готовился сдавать президентский пост Владимиру Путину. Выступая на заседании Госсовета, он подводил итоги своей четырехлетки, и как человек, почти весь срок потративший на совершенствование Гражданского кодекса, просто не мог обойти стороной тему взаимоотношений бизнеса и власти. В выступлении будущего премьера было все: и хрестоматийная свобода, которая лучше несвободы, и предпринимательский талант как важная общественная ценность, и заявления о том, что вмешательство государства в экономику должно быть минимальным и прозрачным, а от ручных методов администрирования нужно как можно скорее избавиться. "Современная экономическая политика должна создать все условия для экономической свободы и развития предпринимательской инициативы, — говорил Дмитрий Медведев. — Конечно, новое правительство должно исходить в своей деятельности именно из этого".

Спустя всего два года на всероссийском совещании сотрудников прокуратуры в Казани прозвучали слова, свидетельствующие, что времена изменились. "У нас в свое время был лозунг: не лезьте в экономику, но это оказалось ошибочным", — заявил первый заместитель генпрокурора России Александр Буксман. Чтобы не вырывать слова господина Буксмана из контекста, уточним: первый зам прокурора в своем выступлении говорил о необходимости ужесточить контроль со стороны ведомства только по двум направлениям. Это, во-первых, ценообразование на рынке продуктов питания, а во-вторых, банковская деятельность. Пристальное внимание со стороны силовиков, которого вот-вот удостоятся банкиры, вполне укладывается в нынешнюю экономическую повестку. В прошлом году Центральный банк затеял масштабную зачистку банковского сектора. Количество кредитных учреждений уже перевалило за сотню. И ЦБ приговаривает к высшей мере наказания не только за проблемы с кредитными портфелями: отдельное внимание регулятора приковано к банкам, занимающимся отмывом и серым выводом денег за границу, объем которого составляет порядка 1,5 трлн рублей в год. Борьба с нечестными банкирами — вещь, безусловно, полезная. Смущает только активность силовиков. На рынке уже есть регулятор в лице ЦБ, работу которого дополняет еще и Росфинмониторинг. Дополнять эту конструкцию надзором со стороны правоохранителей — мягко говоря, не самый рациональный (да и безопасный для банкиров) вариант.

Гречка, курица и прокуроры

А вот продовольственный сегмент — давняя епархия силовиков: именно они включаются в дело, когда цены на отдельные продукты выходят из-под контроля. Достаточно вспомнить 2010 год, лето которого было ознаменовано сильной засухой и пожарами. Цены на продукты в таких случаях всегда растут, но одна только гречка побила все рекорды: с начала года к сентябрю она подорожала на 85%. Рост цен совпал с паникой населения, в результате чего на какое-то время магазины столкнулись с реальным дефицитом гречки. Ее даже пришлось закупать в Китае — впервые с 2004 года. В итоге в конце сентября Федеральная антимонопольная служба совместно с Генпрокуратурой и МВД начала проверку крупнейших региональных производителей и поставщиков.  Последовавшие затем штрафы затронули и таких крупных ритейлеров, как X5 и "Дикси". Интересный момент: гречневая паника ввела в правовое поле понятие "молчаливого сговора" — именно так ФАС обещала впредь трактовать действия торговых сетей, которые в один момент повысили цены по причинам, которые антимонопольщики выяснить так и не смогли. Расшифруем: ведомство так и не доказало, что торговые сети договорились повысить цены, поэтому решило оштрафовать их за некую общую логику, которая заставила без видимых причин сменить ценники на полках. 

В нынешнем году цены растут вовсе не из-за засухи — виной всему продовольственное эмбарго, установленное для "недружественных" стран. Росстат свидетельствует: к середине октября с начала года куриное мясо подорожало на 25%, свинина — на 26%, говядина  — на 7%, мороженая рыба — на 12%, молоко — на 10%. Как видно, курица — один из лидеров удорожания, хотя по ней эмбарго должно было ударить в последнюю очередь: мясом птицы Россия обеспечивает себя на 80% в отличие от той же говядины, импорт которой составляет 70%. Что касается ФАС, ведомство сообщило, что с середины августа к началу октября на "горячую линию" поступило почти две тысячи сообщений, из которых 1900 — жалобы на повышение розничных цен. Вполне закономерно, что уже в сентябре антимонопольщики начали активно проверять поступившие жалобы совместно с коллегами из прокуратуры. В Крыму, Ставрополье и Приморье уже заведены дела по поводу роста стоимости куриного мяса. И скорее всего впереди еще много интересного: ответственные ведомства начинают фиксировать рост цен на овощи и фрукты.

Заморозки

Власти не только штрафуют, но еще и пытаются прямо ограничивать рост цен на продовольствие. За последнее десятилетие было два примера. В 2007 году после неурожая и скачка инфляции чиновники договорились с производителями и крупнейшими торговыми сетями заморозить цены на молоко, масло, хлеб и яйца, а также сократить торговую наценку до 10%. Заморозка длилась до 1 мая следующего года. Когда цены отпустили, произошло именно то, о чем говорит экономическая логика: цены на "замороженные" продукты начали расти еще быстрее, чем раньше.  Да и во время эксперимента они подорожали на 14,6% против 11,8% по продовольствию в целом. Осенью засушливого 2010 года опыт повторили, но максимальный уровень торговой наценки уже не ограничивали. Никаких особых эффектов на этот раз заметно не было. В текущем году Министерство сельского хозяйства решило вернуться к подзабытой практике и подготовило законопроект об ограничении наценок на продовольственную продукцию, но его инициативу на сей раз не поддержал ни кабинет министров, ни ФАС.

В принципе у правительства есть закон о торговле, вступивший в силу в начале 2010 года, который позволяет не тратить время на переговоры с поставщиками и производителями. Закон определяет список социально значимых продуктов и позволяет чиновникам замораживать на них цены в случае их резкого — больше 30% — роста за месяц. В начале года возникла идея распространить эту меру еще и на торговые наценки. Любовь чиновников к ограничению понятна. Но странно вот что: любые "заморозки" инициируются, пока не решена главная проблема: себестоимость продукции не снижена до того уровня, когда ограничение цены не ведет к резкому падению прибыли. 

Трудности диалога

Кажется, что чиновники, госбюрократы, силовики в принципе смотрят на бизнес через искаженную призму госкапитализма. Госсектор сегодня — это почти 82 тыс. организаций, среди которых 42 тыс. госкомпаний. При том, что всего в российской экономике действует порядка 4 млн компаний, именно государство по оценкам Международного валютного фонда генерирует основную часть ВВП — 72%. Такая структура экономики изначально задает весьма специфический характер взаимоотношений между бизнесом и властью. В системе координат бизнес-власть два полюса, где, с одной стороны, четкие и прозрачные правила игры, с другой — ручное управление. Как раз их и задал в своей "прощальной" президентской речи Дмитрий Медведев. Представляется, что сейчас мы от его идеала уходим, причем в одностороннем порядке. Но попытки наладить разумный диалог между бизнесом и властью, в котором одни слышат других, в России были. Причем неоднократно.

Первый раз — после того как кризис 1998 года продемонстрировал явную недееспособность системы, созданной в течение 90-х. В монографии "Бизнес и власть в России", изданной под редакцией Александра Шохина, главы Российского союза промышленников и предпринимателей, этот период описывается так: "В 1990-е годы в российском бизнесе доминировали частные интересы, а отношения с государством выстраивались нередко в целях использования его возможностей в борьбе с конкурентами. По сути, происходила приватизация отдельных функций государства бизнесом вследствие системной слабости институтов власти". Кризис 1998 года разрушил эту систему, ориентированную на вбирании в себя всех существовавших активов и финансовых потоков, но ничего не производящую. 

"Этот кризис стал для новой российской элиты своего рода "холодным душем", — рассказывает Андрей Яковлев, директор Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ. — На тот момент в стране уже появились социальные группы, которым было что терять (и это были не только олигархи). Сам по себе экономический кризис 1998 года по ним ударил не сильно. Однако это был не только финансовый, но и политический кризис. Произошла смена правительства, премьером стал Евгений Примаков, который в конце 1980-х был кандидатом в члены Политбюро ЦК КПСС, а его первый заместитель Юрий Маслюков был председателем Госплана СССР. В правительстве Примакова были и другие представители КПРФ. То есть появились риски смены политического курса".

В этих условиях произошла некая консолидация элит, послужившая поводом для двустороннего диалога бизнеса и власти. Обе стороны искали новые модели, которые могли бы обеспечить развитие экономики и снизить риски социально-политических потрясений. То, что основы такой модели были заложены, доказывает проведенная в 2001–2002 годах налоговая реформа. "Это была одна из самых успешных реформ, работающая до сих пор, — уверен Андрей Яковлев. — Налоговая система 1990-х была совершенно неадекватна, потому что правительство Егора Гайдара просто скопировало сложные "западные" налоги, не создав системы налогового администрирования и реальных санкций за уход от налогов. В итоге экономика стремительно погрузилась в бартер, взаимозачеты и "черный нал" и неспособность правительства собирать налоги стала одной из главных причин кризиса 1998 года. Одним из результатов диалога, начавшегося после кризиса между разными группами в элите, стал неформальный консенсус, который можно описать формулой: "мы будем платить налоги, если вы сделаете налоговую систему адекватной и если вы начнете наводить в стране элементарный порядок". Поскольку в отличие от многих других реформ новое налоговое законодательство опиралось на учет согласованных интересов разных элитных групп, его внедрение привело к росту собираемости налогов и к существенной легализации бизнеса".

Мог ли этот диалог продолжаться? Конечно, мог, если бы не "дело ЮКОСА"". События, приведшие к аресту Михаила Ходорковского, можно рассматривать как единичный пример противостояния частной компании и государства в борьбе за ренту, но именно после него бывшие участники диалога надолго разошлись по разную сторону баррикад. А в российской экономике сформировался новый бенефициар: федеральная бюрократия, опиравшаяся на "силовой ресурс". 

Второй шанс

Сложившаяся после этого новая система удивительным образом просуществовала почти пятилетие, опираясь на бурный экономический рост и приток в страну инвестиций. "Надо понимать, что для бизнеса очень важна политическая стабильность, — объясняет Андрей Яковлев. — Логика была такая: да, у нас есть коррупция и нет политических свобод, но есть определенные (пусть неформальные) правила игры, и если ты их придерживаешься — ты можешь делать свой бизнес; да, есть риски силового давления на бизнес, но они перекрываются высокой маржой на большом и растущем рынке. Стоит подчеркнуть, что это ощущение долгосрочной стабильности было не только у бизнеса, но и у бюрократии (включая силовиков). Среди чиновников, считавших, что они еще долго будут сидеть в своих креслах и столь же долго смогут контролировать финансовые потоки в бизнесе, преобладала логика, которую можно описать фразой "не надо резать курицу, несущую золотые яйца"".

Новая возможность повторить опыт рубежа 90-х и 2000-х появилась в 2009 году. Картинка сложилась из тех же элементов: застывшая без развития система, сильный экономический шок, показавший ее недееспособность, растерянность элит и угроза бизнесу. "Бюрократическая "вертикаль власти" со скрипом могла обеспечивать управление экономическими и социальными процессами при постоянно растущих бюджетных расходах и госинвестициях за счет потока "нефтедолларов", — говорит Андрей Яковлев. —  Но в кризис выяснилось, что в такой огромной и неоднородной стране, как Россия, эта система просто не способна одновременно реагировать на множество возникших новых вызовов". Политических рисков, как после 1998 года, не было. Зато был тотальный переход к "ручному управлению", с одной стороны, и резкое ухудшение условий ведения бизнеса — с другой. "Если в 2000-е у бизнеса было достаточно прибыли, чтобы откупаться от силовиков или бюрократии, то теперь маржа упала, и в 2009 году предприниматели взвыли, — рассказывает Андрей Яковлев. — В первую очередь под ударом оказались успешные средние предприятия, выросшие в 2000-е. В отличие от олигархов из РСПП у них еще не было достаточных политических связей для того, чтобы отражать попытки силового давления. В то же время у них уже были активы и в отличие от малых предприятий они уже не могли "раствориться". Поэтому не случайно, что в 2009 году именно "Деловая Россия", представлявшая интересы среднего бизнеса, стала инициатором нового раунда диалога между предпринимателями и властью". Сыграла свою роль и личность Дмитрия Медведева, инициировавшего — не только на словах — пресловутую попытку модернизации, которая, естественно, не могла быть и мыслима без либерализации. Важные достижения того периода в той или иной мере сохранились и сегодня: поправки в Уголовный кодекс, запретившие аресты предпринимателей до суда, введение процедур "оценки регулирующего воздействия" (ОРВ), учреждение Агентства стратегических инициатив (АСИ) и запуск Национальной предпринимательской инициативы с "дорожными картами" по снижению административных барьеров и повышению позиций России в рейтинге Doing Business. Сюда же следует отнести введение поста президентского уполномоченного по защите прав предпринимателей и проведение "экономической амнистии".

Другое дело, что эта оттепель оказалась недолгой. Причин резкого разворота государства можно найти немало. Может быть, власть напугала "арабская весна" и московские протесты против фальсификаций во время парламентских выборов. "Продолжая диалог с бизнесом (в том числе для того, чтобы удержать предпринимателей от поддержки оппозиции), власть стала закручивать "политические гайки", — объясняет Андрей Яковлев. — И получился своего рода клинч. С одной стороны, мы проводим модернизацию, инициируем "Сколково", пытаемся не кошмарить бизнес и перегнать Китай в рейтинге Doing Business. С другой стороны — активно наращиваем расходы на армию и правоохранительную деятельность (что порождает сомнения в сохранении макроэкономической стабильности), а Следственный комитет проводит обыски и допросы экспертов, которые по запросу президентского совета по правам человека оценивали материала второго дела ЮКОСа. После чего из страны уезжает Сергей Гуриев, являвшийся ведущим экономическим советником Дмитрия Медведева".

Может быть, причина банальнее: посткризисный восстановительный рост оказался крайне недолговечным. Уже в 2012 году наметились первые признаки торможения, вылившегося в сегодняшнюю стагнацию. Государственный бюджет и Пенсионный фонд начали разваливаться и расползаться по швам. В этих условиях можно было сформировать долгосрочную стратегию развития, а можно было и вернуться к уходившему, как казалось, в прошлое "ручному управлению": затеять налоговую чехарду, заставить бизнес модернизироваться и попытаться вернуть необходимый экономике капитал из тех же офшоров силой.

Дайте следователю свободы

Не только заявления сотрудников Генпрокуратуры свидетельствуют об усилении давления на бизнес. Есть еще как минимум два ведомства, чьи карательные в отношении предпринимателей функции в ближайшее время грозят расшириться. Это, во-первых, Следственный комитет, который с упорством, достойным лучшего применения, требует разрешить ему возбуждать уголовные дела по налоговым составам. Такая возможность у следователей, конечно, есть — но только с обязательным фильтром в виде Федеральной налоговой службы. "Поводом для возбуждения уголовного дела о налоговых преступлениях могут  служить только материалы, направленные в Следственный комитет РФ налоговыми органами, — объясняет смысл такого фильтра Виктория Бурковская, партнер адвокатского бюро "Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры". — Таким образом, предприниматель имеет возможность обосновывать свою позицию по налогам в компетентном органе, коим является налоговая служба, и в судах". Если нарушение законодательства имеет, то налоговики в течение двух месяцев обязаны передать соответствующие материалы правоохранителям, если, конечно, предприниматель не соглашается добровольно выплатить все наложенные на него недоимки, пени и штрафы. Если же у силовиков есть сильное желание встретиться с предпринимателем как можно скорее, они могут быть включены в состав налоговой проверки.

По словам Галины Акчуриной, руководителя налоговой практики ФБК, до возникновения такой модели бизнес — и небольшой и крупный — страдал от произвола силовых органов. "Представьте: компания соблюдает законодательство, у нее нет никаких претензий от налоговых служб. И в какой-то момент приходят силовики и начинают проверять, не совершила ли компания налоговое преступление. Но силовики — это совсем не те люди, которые годами работали с налоговой практикой. Качество расследований таких дел всегда было крайне низким".

Понятно почему силовики предлагают решение 2011 года переиграть: до них в таком случае доходят дела самых упорных налогоплательщиков, отягощенные множеством предшествовавших судебных решений, с которыми приходится долго возиться. Статистика к Следственному комитету безжалостная: в 2009 году было возбуждено 14,6 тыс. налоговых дел, в 2011-м — всего 3 тыс. Можно предположить, что также резко упало и количество необоснованных и незаконных дел. Правда, сейчас тренд явно изменится. И Госдума, и Совфед поддержали решение о возвращении следователям утраченных полномочий, а Владимир Путин 22 октября подписал соответствующий закон. Он же его, кстати, в прошлом году и внес в Госдуму. "Самое опасное то, что следователям для возбуждения налогового дела не нужно даже решение налогового органа по результатам налоговой проверки, — говорит Галина Акчурина. — Конечно, в законе прописана процедура консультаций с ФНС, но по факту решение налоговиков или его отсутствие никак не будет влиять на действия следователей". 

Предрассветные гости

Еще одно ведомство, любящее наводить страх на бизнес, — Федеральная антимонопольная служба. Отметим, что во всех странах антимонопольное ведомство — структура крайне могущественная. Россия от мировой практики не отстает: наши антимонопольщики иной раз действуют не хуже тех же силовиков. 

Год назад сотрудники ведомства без предупреждения посетили офис петербургской компании "Аргус-Спектр", производителя систем безопасности, в том числе и противопожарных. Такие визиты в словаре предпринимателей называются "рейдами на рассвете". ФАС предпочитает более официальное название — внеплановые выездные проверки. Ни в одном законе о них не написано ни слова, зато в самом ФАС есть соответствующие методические рекомендации, подписанные Игорем Артемьевым, главой ведомства. "Это можно сравнить с проверками налоговой службы, — рассказывает о своем опыте общения с ФАС совладелец "Аргус-Спектра" Михаил Левчук. — ФНС сейчас крайне зарегулирована и прозрачна: бывают или плановые проверки, или внеплановые, но последние всегда сопровождаются хотя бы бумагой, на которой написано, что у проверяемого есть такие-то нарушения в такой-то области. В случае с ФАС нет ничего подобного, ни санкций суда, ни санкций прокуратуры: просто приходят люди и говорят буквально следующее: "Мы считаем, что вы в чем-то нарушили антимонопольное законодательство", и начинают проверять. В нашем случае это был полноценный обыск, копировалась вся информация как с бумажных, так и с электронных носителей. Последний момент самый возмутительный: нашей компании 20 лет, у нас есть наработанные практики, большая клиентская база, ноу-хау. Это коммерческая тайна, и сейчас вся эта информация ушла неизвестно куда — не знаю, как в ФАС обеспечивают сохранность скопированной информации".

Недавно стараниями "Аргус-Спектра" незаконность "рейдов на рассвете" подтвердил Верховный суд. Правда, мытарства компании не закончились. "ФАС заходила к нам с обвинениями в организации картеля, сговоре с госорганами, — рассказывает Михаил Левчук. — А потом оказалось, что картеля у нас нет, но пока это выяснилось, было нарушено множество наших прав, утекла в неизвестном направлении важная информация. Верховный суд признал, что эти действия были неправомерны, но ФАС продолжает нас обвинять теперь уже по совершенно другой статье. Сейчас есть решение антимонопольной комиссии по нашему поводу: якобы мы нарушили законодательство в области запрещенных вертикальных соглашений. Выражается в том, что мы для своих партнеров устанавливали минимальную цену перепродажи". В компании до сих пор не могут понять, почему их в этом обвиняют: у "Аргус-Спектра" типовые договоры с партнерами, которые к тому же в самой ФАС и заверены. По ощущениям Михаила Левчука, разбираться с ведомством компания будет еще порядка года.

Четвертое правило могущества

Проиграв "Аргус-Спектру" в Верховном суде, ФАС может уже скоро выиграть у всего делового сообщества. Недавно Госдума единогласно проголосовала за принятие так называемого четвертого антимонопольного пакета — набора поправок в закон о защите конкуренций, значительно расширяющего полномочия ведомства господина Артемьева.  "Надеемся ко второму чтению все-таки поправить пакет, — рассказывает Алексей Ульянов, член "Деловой России" и сопредседатель Национального союза защиты прав потребителей. — Его разрабатывали в исполнение дорожной карты по развитию конкуренции. Меры, заложенные в дорожной карте, там есть, но ФАС приписала к ним еще с десяток новаций, которые к коррупции и ужесточению регулирования имеют куда большее отношение, чем к развитию конкуренции". Бизнесу удалось убрать значительную часть новаций, но в четвертом антимонопольном еще осталось много неприятных вещей. Там есть, например, правила недискриминационного доступа — стандарт торговых практик, который любая компания должна будет разработать по требованию ФАС. "После применения этих правил на рынке минеральных удобрений цены для потребителей выросли в два раза, — напоминает Алексей Ульянов. — К тому же правилами теоретически предусматривается раскрытие коммерческой тайны на сайте компании. А ведь этим могут воспользоваться иностранные конкуренты наших компаний. То есть правила недискриминационного доступа дают ФАС возможность либо написать их под диктовку монополистов, либо просто уничтожить компанию". При этом иммунитетов от преследования ФАС для малого бизнеса, о которых говорили в свое время и премьер Медведев, и его вице Аркадий Дворкович, и Игорь Шувалов, в пакет не включили.

А между тем у ФАС особые отношения с малым бизнесом: он является основным объектом преследования со стороны ведомства. "55% всех дел, возбуждаемых ФАС, и 40% дел по самым боевым статьям (антиконкурентные соглашения — "картели" и "злоупотребление доминирующим положением") — это малый бизнес. И хотя для любого человека сама формулировка "малое предприятие — монополист" покажется глупостью, у нас подобные дела давно стали типичными",— рассказывает Алексей Ульянов. При этом ФАС вообще мировой чемпион: она возбуждает больше дел, чем все страны мира вместе взятые. "За год ФАС возбуждает около 60 тыс. дел, из которых 10 тыс. — антимонопольные. При том что в США таких дел будет около 100, в Германии — чуть больше 100", — приводит неутешительную статистику Алексей Ульянов. 

Активность антимонопольщиков эксперты объясняют, во-первых, введенной в ФАС "палочной" системы оценки, а во-вторых, огромным потоком обращений и жалоб, идущим в ведомство. Этот поток, кстати, антимонопольщики сами и провоцируют. "Недавно ведомство развесило по Москве рекламные плакаты с призывом обращаться в ФАС. Реклама не нравится? Конкурент обижает? Отстранили от госзаказа? Обращайтесь в ФАС, — рассказывает Алексей Ульянов. — Когда чиновник завален жалобами и физически не может рассмотреть каждую по существу, он може выбрать ту, которой ему заниматься "интересней". И когда смотришь на возбужденные дела, возникает ощущения, что большая их часть либо откровенная "заказуха", либо "палка" для плюса в статистику". 

Анекдотичных дел у ФАС много. Например, в Элисте в прошлом году у одной предпринимательницы, занимавшейся маршрутными такси, сломалась "Газель". Она попросила другого предпринимателя заменить сломанную "Газель". В итоге ФАС обвинила их в картельном сговоре. "Ясно, почему так происходит. Если речь идет о небольшом регионе с маленькой экономикой — чем там заниматься бедной ФАС? Только высасывать из пальца картельные сговоры. Но другой вопрос: нужны ли вообще отдельные управления ФАС в таких небольших субъектах Федерации, где экономики нормальной нет, не то что монополистов?" — говорит Алексей Ульянов.