Сбылась мечта губернаторов: Кремль оптимизирует альтернативную вертикаль власти

В России могут упразднить институт полпредов в федеральных округах. Как сообщил 7 мая "Коммерсант" со ссылкой на источник в администрации президента (АП), 14-летие института полпредов в федеральных округах может ознаменоваться его реформой. За упразднением президентом главных управлений МВД в округах может последовать и оптимизация самих полпредств и их функций. Об этом пишет СП.

Сообщается, что на первом этапе предстоит сделать работу полпредств более управляемой, исключив размывание ответственности. Для этого полпредства должны стать более компактными. Курировать этот процесс будет руководитель АП Сергей Иванов, а реализовывать — его первый заместитель Вячеслав Володин. Однако есть информация, что ведутся разговоры, в том числе и о сокращении полпредств, вплоть до упразднения института (за исключением курирующих специфические территории, например, Северный Кавказ).

Напомним, что Владимир Путин учредил институт полпредов в федеральных округах и сами округа 13 мая 2000 года — сразу после инаугурации. Особый статус был подчеркнут их включением в Совбез, секретарем которого в то время был Сергей Иванов. С момента своего появления полпреды были причислены к должностным лицам АП, а также стали членами Совета безопасности РФ, то есть получили прямой доступ к президенту. Кстати, из семи первых полномочных представителей президента, назначенных в 2000 году, пять имели биографию, связанную с силовыми структурами.

На полпредов возложили контроль за исполнением решений центра в регионах, кадровую политику, а также приведение местного законодательства в соответствие с федеральным.

Последний федеральный округ – Крымский - был создан в 2014 году.

Заместитель директора Центра политической информации Алексей Панин отмечает, что определенная оптимизация института полпредов назрела давно, потому что он существует довольно-таки продолжительное время.

- Но при этом прослойка, связывающая президента и региональную власть, безусловно, нужна. Пока об упразднении института говорить рано, скорее, речь идет о технических процессах, а не реформе, направленной на ликвидацию полпредств.

Конечно, в пользу оптимизации говорит факт, что президент все чаще и чаще берет управление страной в собственные руки, переходит, что называется, на "ручной режим управления", поэтому необходимость в каких-то посредниках вроде бы отпадает. Но нужно разделять стратегическое и оперативное управление. Если президент будет включаться во все оперативные вопросы во всех субъектах РФ, то у него просто сил не хватит...

"СП": - Институт полпредства в 2000-е выполнял роль посредника между президентом и регионами. В нынешних условиях АП нарастила такой вес, что необходимость в полпредах, видимо, отпадает. АП сейчас активно работает с регионами, постоянно проводит семинары для губернаторов и мэров, то есть, нет необходимости в их дополнительном контроле...

- Да, очевидно, что АП становится более влиятельной и аппаратно, и административно. Администрация президента - весьма важное ведомство в связке "президент-субъект федерации". Процессы с преобразованием полпредств направлены на то, чтобы синхронизировать работу полпредств и АП, сделать команду Владимира Путина более сплоченной как в аппаратном, так и в политическом смысле. Кроме того, если все-таки реализуется прогноз об упразднении института, то тесная работа полпредов с АП приведет к тому, что впоследствии полпреды и сотрудники аппарата просто перейдут на работу в АП.

Генеральный директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев говорит, что оптимизация и дальнейшее упразднение института полпредов – естественный процесс.

- Полпредства были созданы для того, чтобы восстановить или создать (в зависимости от взглядов) вертикаль власти. В СССР партийных секретарей никто не избирал, их фактически назначали, партия контролировала систему власти, тем самым превращала выборы местных властей в формальность: кого обком рекомендовал, того и избирали председателем областного совета. В Америке чуть по-другому: там выборность местных властей компенсируется, с одной стороны, принципиальным нежеланием этих властей конфликтовать с федеральным центром, а с другой - четким разделением полномочий и ресурсов. В очень богатой стране работают оба таких механизма.

У нас страна была не достаточно богатая, поэтому разделение полномочий не работало. К тому же выборность создавала некоторую сложность, которую мы ярко видели в 90-е годы, когда чуть ли не каждый глава региона говорил, мол, я народно избранный губернатор и буду руководить на свой вкус и лад. Поэтому полпредства создавалась, как чисто административные механизмы по контролю за региональной властью, поначалу с довольно большими полномочиями, в том числе и в кадровой политике.

Уже к избранию Дмитрия Медведева президентом ситуация изменилась. С одной стороны, все признали первенство федеральной власти, с другой – в стране уже был выстроен экономический механизм контроля в виде системы трансфертов, налоговых льгот и т.д. Губернаторы все чаще и чаще стали просить Кремль ослабить роль полпредств, хотели, чтобы их контролировали напрямую из Москвы. В результате полпредства к началу медведевского периода стали заниматься в основном не кадровой политикой и не проведением политики президента в регионах, а контрольной функцией. В этот момент их, кстати, переподчинили Контрольному управлению президента. Многие крупные полпреды, типа Сергея Кириенко (полпред Приволжского федерального округа с 18 мая 2000 по 14 ноября 2005 – прим. автора), которые рассчитывали на федеральные позиции, к тому времени стали уходить из полпредства.

Сейчас, видимо, новый этап.

Роль полпредства упала, когда губернаторов стали назначать (с 2005-го по 2012 годы – прим. автора), поскольку отпала необходимость дополнительного давления на региональные элиты. Теперь снова началась выборность глав регионов, но сейчас механизм экономического контроля и воздействия на регионы уже отработан. У нас и налоговая система такая, что федеральный центр всегда может настоять на своей позиции.

Поэтому полпредства многим кажутся избыточным явлением. В действительности они выполняют некоторые полезные функции, потому что Россия - страна большая, и не все административные решения можно успевать проконтролировать из Москвы. Но если смотреть со стороны, то окажется, что без полпредов вполне можно обойтись – Минфин и управление внутренней политики АП смогут решить все вопросы. Тем более, как я уже говорил, губернаторы только и мечтают о том, чтобы полпреды куда-нибудь делись, потому что никому не хочется, чтобы их контролировали.

Необходимо также учесть, что полпредства часто лишь имитируют бурную деятельность, не все конечно, но многие. Аппарат у них немногочисленный, в некоторых полпредствах всего лишь 80 сотрудников. При этом у них еще невнятный правовой механизм. Я знаю полпредов, которые считают, что они не должны вмешиваться в дела регионов. Тогда вопрос: "А зачем вы ребята сидите?" Поэтому мысль об упразднении этого института рано или поздно должна была возникнуть. Вот скажите, зачем нам нужно полпредство в Центральном округе? И не надо забывать, что полпредства висят на бюджете администрации президента. А это только одних крупных чиновников со званиями, служебными машинами, квартирами и всем прочим не менее 700 человек…

Руководитель "Политической экспертной группы" Константин Калачев полагает, что оптимизация института полпредства, с одной стороны, связана с усилением роли администрации президента, с повышением управленческой модели, а с другой - с необходимостью сокращения бюджетных расходов.

- Что касается упразднения президентом главных управлений МВД в округах, то здесь все очевидно. Есть выступление в СМИ депутата Хинштейна, где он говорит, что представители МВД в Госдуме неоднократно жаловались на недостаточное финансирование, на то, что не хватает денег, чтобы начать полноценно работать в Крыму и т.д. А управления МВД в округах – структура лишняя, фактически не имеющая определенных функций и полномочий, в большей степени это – синекура, чем реально работающая структура.

Достаточно сказать, что каждое из таких управлений насчитывает по три генерала, то есть состоит из уважаемых, но уже близких к пенсии людей. Очевидно, что МВД среди всех силовых ведомств сегодня с точки зрения политического веса уступает и СКР, и ФСБ. В принципе, логично начинать с тех, кто в негласной иерархии стоит не на самой вершине пирамиды. Кстати, когда прошла эта новость, на полицейских форумах люди сразу начали задаваться вопросами: а что будет дальше - с прокуратурой, остальными структурами? Статься в "Коммерсанте" дает на это ответ.

Ясно, что оптимизация и повышение эффективности работы структур требуют не раздувание штата и не увеличения количества лишних звеньев, а наоборот – сокращение того и другого. Те экономические условия, в которые попадет страна в ближайшие время, предполагают необходимость считать каждый бюджетный рубль. А федеральные структуры по округам, и не только МВД, ресурсоемки, но малоэффективны.

Что касается полпредств, то здесь все зависит от того, кто является полпредом. Это говорит о том, что их полномочия не до конца определены и прописаны. Есть полпреды активные и публичные, есть незаметные. Кто-то берет больше власти, кто-то – меньше, все зависит от конкретного человека. Получается, что это не институциональная тема, а тема личносто-субъективная.

Полпреды всегда хотели выйти из-под крыла администрации президента, и работать напрямую с главой государства. АП, наоборот, хотела, чтобы полпредства ориентировались на нее. Тот факт, что курировать оптимизацию будет Иванов, а реализовывать Володин, говорит о том, что полпредства становятся составной частью управленческой пирамиды, во главе которой – АП.

Таким образом, очевидно, что по мере того, как происходила застройка регионов, как выравнивалась политическая поляна, как выкорчевывались, по мнению Кремля, "сорняки", необходимость полпредов сокращалась. Тем более, что в регионах почти не осталось людей, способных бросить вызов федеральному центру: оппозиционеров либо зачистили, либо включили в систему.