Выборы губернаторов: фильтры от реальности

Второго мая президент подписал окончательную версию закона о возвращении губернаторских выборов. Теперь в регионах юридически начинается подготовка к выборам по новым правилам, уже появляются проекты изменений региональных уставов и законов. Одновременно с процессом принятия закона в регионах шли массовые зачистки губернаторского корпуса — преимущественно в проблемных для власти регионах. Посмотрим, что в итоге получается из сочетания итогового текста закона, практической деятельности федеральной власти по замене губернаторов и объективной динамики изменения политической ситуации в регионах. Позволит ли все это вместе сохранить управляемость регионов?

Закон: жесткость сверх необходимости

После всех принятых поправок закон о выборах губернаторов превратился в нагромождение барьеров и ограничений, хотя даже одного из них (подписи избирателей) хватило бы для отсечения основной массы нежелательных кандидатов. Частокол фильтров, видимо, призван дать властям региона гарантированную возможность "убить" к выборам все независимое и нежелательное. Подобная жесткость сверх необходимости говорит многое о степени внутренних страхов того, кто все это писал. Получился своеобразный "расстрел через повешение" — попытка во второй и третий раз "убить" то, что к этому времени будет уже "убито" другими нормами.

Для начала выдвижение кандидата (самостоятельное или от партии) должно быть поддержано 5-10% депутатов представительных органов всех муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований региона. Регионы сами могут решать, какой процент от 5% до 10% выбрать, и считать этот процент от суммы депутатов и избранных населением глав или только от глав. Как показывает опыт электоральных реформ последних лет, любые юридические развилки в большинстве случаев трактуются властями в свою пользу. Именно так было, например, с нормой про заградительный барьер не больше 7%: его сразу же в большинстве регионов подняли до 7%. Требование сбора подписей избирателей числом не более 2% от числа избирателей в большинстве регионов также означало именно 2%.

В тех регионах, где проекты уже известны, к примеру, в Тамбовской, Новгородской и Орловской областях, барьер задают максимально возможный — 10%. При этом фактически нет регионов, где одна оппозиционная партия имела бы такое число депутатов. В значимом количестве оппозиция обычно представлена только там, где есть партсписки (согласно федеральному закону они принудительно вводятся в районах и городских округах, где в советах более 20 депутатов). В большинстве же поселений система мажоритарная, а это означает, что избираются депутатами обычно уважаемые на месте люди — главврачи, директора школ, предприниматели. В силу статуса все они так или иначе зависят от власти, и поэтому чаще всего записываются в "Единую Россию". Таким образом, одного этого барьера уже достаточно, чтобы к выборам могли быть допущены только кандидаты от власти и их технические оппоненты. Ситуация может стать еще хуже, если регион решить считать 5-10% не от числа депутатов, а от числа глав муниципальных образований (среди них оппозиционеров вообще единицы), причем каждый подписант сможет поддержать только одного кандидата.

Этот фильтр дополняется еще одним требованием — кандидат должен быть поддержан депутатами и главами не менее чем 75% муниципальных районов и городских округов региона. С учетом того, что в периферийных районах ("медвежьих углах") многих регионов в местных советах оппозиции обычно нет совсем, этот дополнительный фильтр оппозиционный кандидат в большинстве случаев может преодолеть только при негласной поддержке власти. Интересно представить реализацию этой нормы, к примеру, в Ненецком автономном округе, где всего один муниципальный район и один городской округ (т.е. 75% набрать не получится, получится только 100%).

Если случилось чудо, и кандидат прошел эти два фильтра, ему необходимо еще (при самовыдвижении) собрать подписи избирателей региона — от 0,5% до 2%, сколько именно опять решает регион. Но и этого мало. Помимо всего этого, президенту страны дано еще право по своей инициативе провести консультации с выдвинувшими кандидатов политическими партиями и самовыдвиженцами согласно порядку, утвержденному им самим.

Все это значит, что регистрировать даже технических кандидатов будет очень непросто, а собрать за них подписи депутатов без применения админресурса — практически невозможно. Вряд ли кто из депутатов будет добровольно подписываться за откровенно несерьезных и тем более неизвестных им кандидатов в условиях, когда списки всех подписантов будут публичными (закон требует публиковать их в периодическом печатном издании или на сайте региональной избирательной комиссии). Можно представить, что в сборе подписей будут участвовать "кураторы" из администраций, которые будут просить депутатов ставить подписи за нужных людей.

Учитывая, что даже партия власти — это слоеный пирог, не стоит сомневаться, что часть тех, к кому будут обращаться, устроит из этого публичный скандал. Большой риск и в том, что депутатов-подписантов избиратели и журналисты будут спрашивать, почему они поддержали выдвижение технического или явно подставного кандидата, а их ответы неизбежно дадут повод для насмешек. В итоге созданный механизм регистрации может обернуться чередой скандалов, особенно если на выборы не будут допущены реально популярные кандидаты. На этом фоне история со сбором подписей за Мезенцева на президентских выборах-2012 может показаться семечками.

Не менее скандальной может быть ситуация, если в федеральных имиджевых целях власти решат помочь оппозиционному кандидату. Депутаты-"единороссы", подписывающиеся за коммуниста или члена ЛДПР, — это, несомненно, будет выглядеть пикантно. Единственный нескандальный сценарий — консолидированная поддержка единого кандидата депутатами от разных оппозиционных партий. Но организовать ее тоже будет непросто.

Такое ощущение, что те, кто все это писал, вообще не понимают, как такие механизмы реализуются на практике и как это будет в жизни происходить и выглядеть в глазах избирателей, самих кандидатов и СМИ. Сделано все, чтобы электоральная процедура как можно меньше походила на выборы, став голосованием граждан за кандидатов, отобранных чиновниками. Зачем вообще было затеваться с реформой, если все позитивные элементы выборов, в виде возвращения конкурентности, линий обратной связи между властью и населением, появления в политике новых лиц были, по сути, уничтожены. Вместо закона получился нежизнеспособный юридический монстр, настолько сложный, что корректное выполнение заложенных в нем процедур может стать проблемой даже для самой власти и ее технических оппонентов, а появление скандалов и несуразностей становится почти неизбежным.

Замены губернаторов: ставка на корпорации и выборофобия

Приближение процесса даже таких искалеченных, похожих на референдумы "выбороподобных" процедур все равно вызвало панику во власти. В результате произошла массовая замена большинства губернаторов, которые воспринимались как претенденты на проигрыш (возможный, заметим, в первую очередь на свободных выборах, на которые предстоящие не совсем похожи). Автор уже называл происходящее выборофобией. Несмотря на все нагромождение фильтров, их создатели сами не верят, кажется, что смогут сдержать общественную волну.

С момента выборов в Государственную думу с учетом отставки карельского губернатора было заменено 20 губернаторов. Из них лишь трое покинули свой пост в связи с плановым истечением полномочий — в Томской, Омской и Московской областях. Остальные 17 случаев — это досрочные отставки, причем в четырех регионах (Костромская, Смоленская, Ярославская, Самарская области) выборы по плану приходились уже на осень 2012 года, а в Ставропольском крае и Свердловской области — на 2013 год. Очевидно, меняли тех, кого можно было бы протащить во власть только через "правильную организацию" выборов, но это означало бы эскалацию политических конфликтов в регионах. Новые руководители Волгоградской, Самарской, Иркутской областей — люди авторитарного стиля, и,  назначая их, федеральный центр, вероятно, надеется, что они усмирят протестные регионы. В то же время в Ярославской и Костромской областях ставка сделана на местные кадры с минимальными конфликтами с местными элитами — видимо, в надежде на "успокоение" территории.

Однако не все, уволенные досрочно, имели бы проблемы на выборах, и не у всех выборы должны были произойти в ближайшие два года. К примеру, абсолютно управляемая Саратовская область, которая входит скорее в зону электоральной аномалии. Лишь на 2015 год приходились выборы в Пермском крае, на 2014-й — в Мурманской области.

Если внимательно посмотреть на тех, кто был назначен на губернаторские посты, то хорошо заметны следы распределения регионов между группами федеральной экономической и политической элиты, хотя бы несколько лет закрепляющие между ними зоны регионального влияния. Кольская ГМК ("Интеррос") в Мурманской области, "Газпром" в Омской и Томской областях, "оборонка" в Архангельской области и т.д. Часть групп федеральной элиты стремилась конвертировать в конкретные посты свое сегодняшнее влияние (яркий пример — Саратовская область, где губернатором стал политический союзник Вячеслава Володина), кроме того, было необходимо пристроить ряд федеральных чиновников в связи со сменой правительства (Шойгу, Басаргин).

Таким образом, в массовой волне губернаторских замен первых месяцев 2012 года можно найти признаки не только выборофобии, но и ставки на закрепление регионов за конкретными корпорациями и группами федеральной элиты. В ряде конкретных случаев эти направления дополняли друг друга.

При этом всех подряд губернаторов федеральный центр заменить не мог, так как это было бы вызывающим и скандальным вариантом. Получился, как и предсказывалось, своеобразный компромисс, где на выборы оставили в основном регионы, кажущиеся "надежными" и немного "проблемных" (видимо, ради эксперимента).

Политическая реальность: как и сколько проживет новая схема

Выбирая губернаторов на замену, федеральный центр оценивал политическую статику — как управляемость конкретным регионом выглядит сегодня. Однако конкретная политика — явление по определению динамическое, а это значит, что совсем перехитрить реальность все равно не получится.

Во-первых, даже в тех регионах, где ускоренно поменяли губернаторов, нет никакой гарантии успокоения политической жизни. Многие из них традиционно отличаются высокой внутренней политической конкуренцией и фрондерством. Это значит, что "медовый месяц" ожиданий от нового губернатора (когда кто-то надеется на лучшее, а кто-то просто присматривается) во многих из них неизбежно окончится и родятся и новые антигубернаторские инициативы, и требования свободных выборов.

Во-вторых, ряд регионов, которые оставили под проведение прямых выборов в ближайшие годы, хотя и кажутся сейчас управляемыми, но могут утратить управляемость. Можно вспомнить, как на выборах Костромской облдумы в 2010 году губернатор Слюняев еще контролировал ситуацию, а на выборах в Госдуму РФ 2011 года — уже нет. В 2007 году в Амурской области казалось, что новый губернатор Колесов превратил регион в электоральное подобие Татарстана, но уже в 2008-м начался бунт элит, завершившийся его отставкой. На глазах вернулась политическая конкуренция в Нижегородскую область. В тех регионах, которые последние пару лет казались управляемыми, скажем, в Воронежской области, постепенно начала меняться ситуация — это видно даже по официальным итогам выборов. Предвосхитить появление всех кризисных точек федеральный центр не сможет.

В-третьих, нельзя забывать, насколько чревата скандалами сама процедура проведения выборов по новому закону. Ведь любая политическая кампания сама по себе стимулирует общественную активность, и, несомненно, выборы во многих значимых регионах станут фактором федеральной политической жизни. Уверен, что скоро даже сам федеральный центр поймет, насколько придуманная в тиши кабинетов выбороподобная схема для определения губернаторов является громоздкой, неработающей и контрэффективной. Это значит, что ее неизбежно будут менять. Ведь даже схему назначения губернаторов в последние годы федеральный центр постоянно ретушировал ввиду явной неадекватности ее результатов — итогового кадрового состава губернаторского корпуса и политических последствий назначений в регионах. Право составления списков претендентов в губернаторы сначала было у полпредов президента, затем его передали федеральному партийному руководству формально победившей в регионе партии, затем сокращали в два раза сроки подбора кандидатов. Так что можно не сомневаться, что и новая схема в таком виде долго не проживет.

Если посмотреть еще дальше в политическую историю, то можно вспомнить, как в 1989-м фильтрующие кандидатов в народные депутаты СССР так называемые окружные предвыборные собрания прожили не больше года и уже на выборах в союзных республиках 1990 года были отменены.

Искусственные схемы никогда не работали, не будут они работать и сейчас.